Jurisdição constitucional

Qual é a função da argüição de descumprimento de preceito fundamental?

Ao ser promulgada em 1988, a Constituição Federal trouxe a previsão de uma nova ação constitucional: a argüição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). O texto constitucional, no § 1º do art. 102, dispõe que o julgamento da ADPF é de competência do Supremo Tribunal Federal, atribuindo à lei a disciplina da matéria.

Até o mês de maio foram impetradas 142 ADPFs no STF. As demandas são variadas, e tratam de casos como: o da aplicação de dispositivos do Código Penal para a tipificação do crime de aborto de feto anencefálico (ADPF 54/DF); o da constitucionalidade do monopólio legal da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos sobre o serviço postal (ADPF 46/DF); o da constitucionalidade da Lei de Imprensa (ADPF 130/DF); o do reconhecimento do regime jurídico da união estável às uniões homoafetivas, para fins de concessão de benefícios previdenciários e vantagens aos servidores públicos do Estado do Rio de Janeiro (ADPF 132/RJ); entre outros com forte repercussão social e econômica.

Com a intensificação do seu uso, e diante da redação do dispositivo constitucional, surgem perguntas relevantes sobre a ADPF. A questão central diz respeito ao papel desta nova ação constitucional. Em meio a outras espécies processuais que permitem o acesso ao STF, qual é a utilidade da ADPF? Como sua utilização interfere na definição da pauta constitucional brasileira? Afinal de contas, qual é a função da ADPF no sistema de controle de constitucionalidade brasileiro?

Como o dispositivo constitucional é, em certa medida, genérico, pode-se dizer que a Constituição propiciou um importante espaço para a atuação legislativa. E, com o propósito de tratar do processo e julgamento da ADPF, surgiu, em 1999, a Lei nº 9.882. Dentre outros aspectos, a lei prevê que a ADPF tem por objeto a prevenção e a reparação de lesão a preceito fundamental que resulte de ato do poder público (art. 1º, caput). Dispõe, também, que cabe ADPF quando houver controvérsia constitucional acerca de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, desde que seja relevante o seu fundamento (inciso I do parágrafo único do art. 1º). Estão incluídas aí controvérsias constitucionais sobre leis ou atos normativos anteriores à Constituição de 1988.

Por aí já se vê que foram definidas algumas balizas para o uso desta ação. Mas não são as únicas. A lei também estabelece que a ADPF não será admitida quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade a preceito fundamental apontada, o que lhe dá a característica de instrumento processual subsidiário (§ 1º do art. 4º). Tratando da medida liminar em ADPF, a lei permite que ela seja concedida para determinar a juízes e tribunais que suspendam o andamento de processos ou ainda os efeitos de decisões judiciais ou de quaisquer outras medidas relacionadas ao preceito fundamental em questão, contanto que não tenha se constituído a coisa julgada (§ 3º do art. 5º). A decisão, que fixa as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental, tem eficácia contra todos e vincula todo o poder público (art. 10, caput e § 3º). A lei também prevê a hipótese de reclamação contra o descumprimento da decisão proferida pelo STF (art. 13).

Vê-se, então, que o legislador definiu os contornos da ADPF, fornecendo suas características básicas. Mas também é verdade que o tratamento legislativo não foi exaustivo, deixando uma margem importante de definição do papel da ADPF para a própria jurisprudência do STF. Neste cenário, é essencial conhecer os casos em que este tribunal debateu a função da ADPF e, além disso, observar como o tribunal vem decidindo os temas que lhe são levados por meio desta ação. Em outras palavras, é preciso questionar: como vem sendo o uso da ADPF no STF?

Na ADPF 33/PA, o STF debateu se norma regulamentar estadual, que vinculava a remuneração de servidores de autarquia ao salário mínimo, foi recepcionada pela Constituição de 1988. Na ocasião, decisões reiteradas do Tribunal de Justiça do Pará aplicavam a norma para reajustar os vencimentos e proventos de ex-servidores com base no salário mínimo. Em sede liminar, o STF suspendeu todos os processos e os efeitos das decisões judiciais relacionadas à aplicação da norma. No mérito, julgou procedente a ação, por unanimidade, considerando que a norma não foi recepcionada em face do princípio federativo da Constituição de 1988. No caso, então, a ADPF tornou possível o controle concentrado de norma pré-constitucional perante a Constituição de 1988, o que não seria viável por meio de ação direta de inconstitucionalidade.

No julgamento de Questão de Ordem na ADPF 54/DF, o STF analisou a adequação de ADPF para o julgamento de controvérsia constitucional relevante sobre a interpretação de norma do Código Penal. Estava em jogo a possibilidade de uso da ADPF para decidir se a antecipação terapêutica de feto anencefálico constituiria fato típico do crime de aborto, tema do mérito, que continua em julgamento. Em um rico debate, o STF considerou cabível a ADPF para resolver, de forma geral, definitiva e imediata, controvérsia constitucional relevante sobre a interpretação de tais normas, discutidas numa multiplicidade de processos que tramitam em instâncias inferiores. Ficou então destacada a utilidade da ADPF como mecanismo de controle concentrado apto a solucionar conflitos de interpretação, em casos nos quais a jurisprudência é vacilante, com a finalidade de proteger a segurança jurídica e garantir a prestação jurisdicional efetiva. Destacou-se a utilidade desta ação constitucional para as situações em que as ações judiciais perdem o objeto pelo prolongamento da disputa judicial na via difusa, as quais mostram que a própria ausência de definição judicial da controvérsia em tempo hábil à proteção do direito fere preceito fundamental. Além disso, o julgamento manteve suspensos os processos judiciais criminais em curso sobre a matéria até que sobrevenha a decisão de mérito do STF, ao mesmo tempo em que sustou os efeitos de liminar anteriormente concedida monocraticamente pelo ministro relator, que afastava a punição penal dos envolvidos em prática de interrupção da gravidez em caso de anencefalia.

Vê-se, então, que a construção da jurisprudência do STF vem admitindo distintos usos deste instrumento. Há, porém, muitas questões em aberto, que aos poucos vão constituindo a pauta do STF sobre a ADPF. Entre outros possíveis usos, está a hipótese legal de controle de constitucionalidade de direito municipal pelo STF, que atualmente é inviável por meio de ação direta de inconstitucionalidade.

Uma das controvérsias sobre a ADPF diz respeito à própria constitucionalidade de sua lei regulamentadora. Está em curso o julgamento no qual o STF decidirá a medida liminar na ADI 2.231/DF, proposta contra a Lei 9.882/99. Em 5/12/2001 o Min. Relator Néri da Silveira proferiu voto deferindo, em parte, a medida liminar, com o objetivo de excluir a possibilidade de uso da ADPF para a decisão de controvérsia constitucional concretamente já posta em juízo, e para impossibilitar que medida liminar em ADPF suspenda o andamento de processos ou os efeitos de decisões judiciais. Após o voto do relator, pedido de vista do Min. Sepúlveda Pertence suspendeu o julgamento da medida liminar, que ainda não foi retomado.

Do ponto de vista do sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, surgem indagações voltadas ao “lugar” da ADPF. Trata-se de instrumento que vem a colaborar para a funcionalidade do sistema? É modalidade de ação que preenche lacunas do sistema, colaborando para a completude da prestação jurisdicional? A ADPF promove uma excessiva concentração de competências no STF, em detrimento das demais instâncias judiciais?

A interessante figura da ADPF propõe também questões sobre a própria atuação do STF como guardião da Constituição e como órgão de cúpula da jurisdição constitucional. A pretexto de interpretar a Constituição, pode o STF ditar a pauta das políticas públicas? Até que ponto o ativismo judicial se justifica num sistema político de diversificação de funções estatais? O controle judicial da omissão legislativa significa interferência numa decisão tácita do poder legislativo? Com a ADPF, o judiciário exerce a função de legislador positivo? Enfim, quais são os limites do poder judiciário?

O controle de constitucionalidade das normas pré-constitucionais

Uma das funções freqüentemente atribuídas ao instrumento processual da ADPF, tal como pôde ser observado na ADPF 33/PA, é o controle concentrado de constitucionalidade das normas editadas antes da promulgação da Constituição de 1988, devido ao entendimento de que a ADI não é um meio cabível para esse objetivo.

Como o Supremo Tribunal Federal encara e exerce o controle das normas pré-constitucionais? Luciana Sater de Andrade, aluna da Escola de Formação em 2007, elaborou a monografia "Controle de constitucionalidade das normas pré-constitucionais na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal" para enfrentar essa questão.

A monografia traz um questionamento sobre a necessidade de haver o controle de constitucionalidade dessas normas, e sobre de que modo deveria ser realizado esse controle, caso necessário. Luciana, a partir desse campo temático, realizou um estudo de decisões tanto no âmbito do controle difuso, quanto em casos de controle concentrado de constitucionalidade no STF – não se limitando, portanto, à análise das ADPFs.

Tomando como base a ADI 2/DF para delinear os argumentos de teses antagônicas sobre o questionamento proposto em seu trabalho, a autora ainda ressalta a aplicabilidade dessa discussão às normas editadas após 1988, em razão da reformulação do texto constitucional por emendas constitucionais.


Nota elaborada em: 03/06/2008

Redação e pesquisa:
Henrique Motta Pinto, André Janjácomo Rosilho e Bruna Pretzel