Jurisdição constitucional

Qual é a função das audiências públicas do STF: a legitimidade democrática ou a legitimidade técnica?

Com a convocação de audiência pública para ouvir especialistas em saúde pública no final de abril de 2009, o Supremo Tribunal Federal dá sequência à utilização deste novo instrumento da jurisdição constitucional. Já houve outras duas audiências públicas. A primeira foi realizada em 24 de abril de 2007, quando pesquisadores e outros estudiosos deram argumentos favoráveis e contrários à realização de pesquisas com células-tronco, com a finalidade de instruir a ADI 3510. A segunda ocorreu em 27 de junho de 2008, ocasião em que especialistas defenderam suas teses quanto à admissibilidade da importação de pneus usados, fornecendo elementos para o julgamento da ADPF 101.

Vê-se que as audiências públicas começam a frequentar a agenda do STF. Contudo, este instrumento possui previsão legal desde 1999. De 10 de novembro daquele ano, a Lei 9.868 permite ao ministro relator dos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI) e de ação declaratória de constitucionalidade (ADC) “fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria”. A convocação da audiência pública pode ocorrer “em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos” (art. 9°, §1° e art. 20, §1°). Em 3 de dezembro de 1999 foi promulgada a Lei 9.882, que, por sua vez, permite ao ministro relator dos processos de arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), “se entender necessário”, “fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria” (art. 6°, §1°).

Uma nova possibilidade de convocação de audiências públicas foi recentemente aberta com a revisão do Regimento Interno do STF, feita em 18 de fevereiro de 2009. A Emenda Regimental 29/09 inseriu dispositivos que permitem ao Presidente do STF “convocar audiência pública para ouvir o depoimento de pessoas com experiência e autoridade em determinada matéria, sempre que entender necessário o esclarecimento de questões ou circunstâncias de fato, com repercussão geral e de interesse público relevante, debatidas no âmbito do Tribunal” e “decidir, de forma irrecorrível, sobre a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, em audiências públicas (...)” (art. 13, XVII e XVIII). Não há aqui, portanto, tal qual nas leis que instituem a disciplina de processo e julgamento da ADI, ADC e ADPF, limitação quanto às classes processuais no âmbito das quais o Presidente do STF pode realizar a convocação de audiências públicas.

A mesma emenda regimental inseriu novos dispositivos, com redação quase idêntica aos relativos às atribuições do Presidente do STF, para acrescer às atribuições do ministro relator a de convocar audiência pública e decidir sobre a manifestação de terceiros (art. 21, XVII e XVIII). Como há inegável similitude entre as disposições regimentais, pode-se indagar: existe hoje a possibilidade de o ministro relator convocar audiências públicas para “o esclarecimento de questões ou circunstâncias de fato, com repercussão geral ou interesse público relevante” no âmbito de outras classes processuais, que não ADI, ADC ou ADPF?

Outra novidade da reforma no Regimento Interno do STF foi a definição de um procedimento mínimo a ser observado em relação às audiências públicas. Há regras procedimentais que instituem: o dever de ampla divulgação e a publicidade tanto da convocação quanto da própria audiência; a garantia de participação de diversas correntes de opinião sobre a matéria objeto da audiência; a obrigação do depoente de limitar sua exposição ao tema ou questão em debate; o dever de registro e juntada dos trabalhos das audiências nos autos do processo ou nos arquivos da Presidência; e a atribuição do ministro que convocar e presidir a audiência de selecionar as pessoas que serão ouvidas, divulgar lista dos habilitados, determinar a ordem dos trabalhos, fixar o tempo que caberá para as manifestações e resolver os casos omissos (art. 154, I a VII).

Destas regras legais e regimentais do STF, pode-se perceber um grande destaque no papel do ministro que convoca a audiência pública, que tanto pode ser o relator quanto o presidente da Corte. É dele que partirão as definições fundamentais sobre a audiência, como os temas que nela serão debatidos, o(s) processo(s) relacionado(s) aos problemas em debate, os expositores que terão a palavra, a forma de organização dos depoimentos, o controle da sessão da audiência, entre outros aspectos. A experiência recente do STF reforça esta impressão, na medida em que as definições fundamentais sobre as duas audiências realizadas foram significativamente diferentes (ADI 3510 – Min. Relator Carlos Britto e ADPF 101 – Min.ª Relatora Cármen Lúcia), assim como as das outras audiências convocadas (ADPF 54 – Min. Relator Marco Aurélio e Saúde Pública – Presidente do STF Min. Gilmar Mendes).

Dentre estes aspectos, um em especial chama a atenção. Trata-se da ampla discricionariedade concedida aos ministros do STF, tanto pelas normas legais quanto pelas regimentais, para convocar a audiência pública. Há um largo espaço de conformação para a convocação de uma audiência pública. As normas condicionam o uso deste instrumento às hipóteses de “necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato”, de “notória insuficiência das informações existentes nos autos”, e de o ministro relator “entender necessário o esclarecimento de questões ou circunstâncias de fato, com repercussão geral e de interesse público relevante, debatidas no âmbito do Tribunal”. Por isto, cabe indagar: o que justifica a convocação de uma audiência pública? Quais são os motivos que podem levar à convocação? Quando se justifica a convocação de uma audiência?

Tais perguntas estão ligadas a uma questão maior: qual é a função das audiências públicas do STF? Com ela quer-se apontar para o problema do papel que as audiências do STF cumprem, dentre as muitas outras atribuições e ferramentas deste tribunal. É preciso descobrir o espaço deste instrumento na jurisdição constitucional. As normas existentes e a experiência recente do STF na realização das audiências não permitem a afirmação de uma conclusão inequívoca sobre a função do instrumento. Trata-se de uma questão em aberto, a ser respondida conforme o emprego que seja dado ao instrumento pela própria Corte. Em outras palavras, a definição da função das audiências públicas tende a ser feita concretamente pelo STF.

Para esta análise, a ser concebida sempre com a observação atenta do uso que o STF venha fazendo das audiências públicas, vale a pena levar em consideração, como parâmetro externo de avaliação, as audiências públicas que ocorrem nos demais poderes. O poder legislativo possui uma vasta tradição na realização de audiências públicas, e a administração pública vem incorporando a prática a partir de experiências recentes, que vão aumentando conforme a expansão das normas de processo administrativo. Há de se ver, contudo, que as audiências públicas realizadas no legislativo e na administração pública possuem diferenças significativas e marcantes. Pode-se notar que os perfis são, de um modo geral, distintos. Dessa forma, não é sem sentido cogitar que as audiências públicas realizadas pelo judiciário tendem a constituir um perfil próprio, com diferenças essenciais em relação às promovidas pelo legislativo e pela administração pública. O desafio estaria, então, em delinear este perfil próprio, a partir das peculiaridades significativas que as audiências públicas apresentem concretamente. Por serem gestadas no judiciário, há uma grande tendência a que seus traços surjam a partir da própria experimentação na realização das audiências, sem um regulamento prévio.

A questão sobre a função das audiências públicas do STF envolve também o problema do eventual acréscimo de legitimidade que podem trazer às decisões do STF. Nos debates sobre a legitimidade das cortes constitucionais para invalidar decisões legislativas prévias, tradicionalmente costuma-se opor o constitucionalismo à democracia. Trata-se de uma tensão cuja origem está na possibilidade de um ente essencialmente contra-majoritário – a corte constitucional – anular uma decisão democraticamente tomada pelos parlamentares, os representantes da vontade popular. Nesta perspectiva, o STF seria o grande responsável pela garantia da constitucionalidade das normas e pelo resguardo de valores tidos como intangíveis. No entanto, recentes estudos procuram demonstrar que o controle de constitucionalidade e a atividade exercida pelo parlamento não se encontram necessariamente em polos opostos. Pelo contrário, seriam elementos complementares e que estariam em permanente interação, viabilizada por um diálogo constante entre o parlamento e a corte constitucional. Por esta explicação, o STF deixaria de concentrar em si a responsabilidade exclusiva sobre o controle constitucional, compartilhando-a com os demais atores políticos.

A audiência pública insere-se neste debate, ainda que de forma indireta. Isto porque é possível compreendê-la como um mecanismo capaz de agregar legitimidade democrática às decisões do STF, atenuando seu caráter contra-majoritário. Seria, portanto, uma maneira de aproximar a população da Corte Suprema, ou seja, de torná-la mais permeável à vontade popular. Os Ministros Gilmar Mendes e Carlos Britto, por exemplo, manifestaram-se neste sentido quando da primeira audiência pública realizada no STF. Em síntese, alegavam que a audiência teria a função de demonstrar que a Corte, tal qual o parlamento, também tem vocação para ser uma “Casa do Povo”.

Por outro lado, é possível compreender a audiência pública como um instrumento de aprimoramento técnico das decisões tomadas por uma corte constitucional. As normas legais parecem ter partido desta inspiração, ao prever as audiências para as situações nas quais fosse necessário esclarecer matéria ou circunstância de fato, ou ainda quando fossem claramente insuficientes as informações dos autos. Neste sentido, as audiências teriam o objetivo de trazer elementos técnicos para o debate constitucional, que colaboram para a adequada compreensão de temas complexos. A Ministra Ellen Gracie, ao proferir o discurso de abertura da primeira audiência pública do STF, enfatizou esta perspectiva, afirmando que o STF, naquela ocasião, abria suas portas para a comunidade científica. Portanto, quando as audiências públicas são compreendidas desta forma, a justificativa para o seu uso desloca-se do ganho de legitimidade democrática para o incremento de legitimidade técnica da atividade de controle constitucional.

O debate sobre o ponto é bastante sensível, já que toca no próprio fundamento de legitimidade do STF para decidir sobre a invalidação de normas numa democracia constitucional. Na medida em que as audiências do STF passam a tratar de temas fortemente polêmicos na sociedade (riscos das pesquisas com células-tronco embrionárias, impactos ambientais da importação de pneus usados, dever do Estado na prestação de saúde à população), e considerada a característica intrínseca de intensa publicidade do evento, há uma considerável exposição do STF e de sua atividade judicante à opinião pública. Por isso, a realização de audiências públicas tende a criar expectativas, das mais variadas ordens, na sociedade e nas partes dos processos que tramitam no STF. Para que haja uma adequação entre expectativa e resultado das audiências públicas do STF, é preciso que a sua função esteja clara para a sociedade.


Nota elaborada em: 13/4/2009

Redação e pesquisa: Henrique Motta Pinto e André Janjácomo Rosilho

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