Direitos fundamentais na visão do STF

A arguição de descumprimento de preceito fundamental e o reconhecimento de direitos

Numa sociedade democrática e diversificada, é comum a ocorrência de disputas políticas entre grupos distintos, defensores de orientações antagônicas. Neste cenário de luta para a formação do direito, a arena legislativa é o local prioritário para os embates entre os grupos e para a tomada da decisão sobre as normas a serem adotadas para a resolução de problemas de variadas ordens.

Dentre os muitos temas que são legislados, alguns possuem natureza especial, porque dizem respeito à garantia de direitos dos indivíduos. Apesar da delimitação da forma destes direitos ser feita pelos parlamentos, a partir da regra da maioria, sua garantia nasce da Constituição, cujas normas, hierarquicamente superiores, condicionam a formação da legislação ordinária. De tal modo, a conformação destes direitos está sujeita a uma maior interferência judicial. Os juízes, interpretando a Constituição, podem restringir ou ampliar as escolhas parlamentares previamente realizadas. Ou seja, através da interpretação do significado das normas constitucionais, o judiciário colabora para a delimitação do âmbito dos direitos individuais.

Há, contudo, situações em que determinados grupos não conseguem ver reconhecidos direitos que dizem respeito prioritariamente a eles. O objetivo do debate político, nestes casos, não está propriamente na fixação de uma política pública que diga respeito indistintamente à sociedade, mas antes afeta diretamente determinados segmentos dela. Em certas situações, considerada a forte carga moral assumida pelo debate público, estes grupos minoritários encontram uma dificuldade intransponível na deliberação parlamentar. Nestas situações, a regra da maioria, pela qual se dirige o parlamento, é um óbice ao reconhecimento de direitos individuais. 

Surge aí o problema do conflito entre a vontade da maioria e a garantia de direitos da minoria. Como resolver esta oposição entre a garantia constitucional de direitos individuais a grupos minoritários e a deliberação parlamentar que os nega? Tal problema é ainda agravado quando o debate público no parlamento é frustrado. Isto ocorre especialmente quando projetos de lei que visam reconhecer direitos individuais a grupos minoritários têm sua tramitação prejudicada, o que faz com que não sejam objeto de deliberação, ou seja, a discussão da sociedade sobre tais temas não chega nem a ocorrer satisfatoriamente.  

O caminho para estes grupos, quase que natural, é o judiciário. Para obter a fixação dos direitos, os grupos minoritários tendem a dele se socorrer, pedindo aos juízes que afirmem, a partir da Constituição, os direitos que entendem dela emergir. Portanto, nesta busca por direitos, a jurisdição constitucional tem papel de destaque. Chamados a interpretar a Constituição, os juízes são os responsáveis por responder se as normas constitucionais albergam os direitos que as minorias pleiteiam.

No sistema judicial brasileiro, há uma série de mecanismos processuais por meio dos quais se pode pleitear aos juízes que concedam direitos, tomando por base as normas constitucionais. E estes pedidos tanto podem ser direcionados a juízes singulares quanto aos tribunais, sejam eles locais ou superiores. Temos, portanto, uma jurisdição constitucional ampla, que permite que juízes e tribunais de todo o país emitam decisões esparsas sobre direitos individuais.

Esta característica da jurisdição constitucional brasileira pode gerar situações de incoerência e desigualdade no reconhecimento de direitos individuais. A busca por direitos no judiciário muitas vezes resulta num cenário de decisões judiciais divergentes e antagônicas. Em um conjunto de indivíduos numa mesma situação que pleiteiam o mesmo direito, é provável que alguns obtenham-no e outros não.

Para lidar com este problema, a Constituição Federal criou, entre outros mecanismos, a arguição de descumprimento de preceito fundamental (para uma síntese sobre o perfil da ADPF e algumas das questões sobre sua função, leia nota no Observatório do STF da sbdp). Por meio da ADPF, é possível pedir ao STF que julgue atos do Poder Público que lesem ou possam lesar preceitos fundamentais, bem como decida controvérsia constitucional sobre normas federais, estaduais ou municipais, inclusive das anteriores à Constituição de 1988 (art. 1°, caput e parágrafo único, I).

Trata-se, então, de instrumento de acesso imediato à jurisdição do STF, cabível em situações de violação de direitos individuais por atos do Poder Público e de divergência jurisprudencial que cause controvérsia constitucional na aplicação de leis ou atos normativos em geral. A existência de controvérsia constitucional sobre o reconhecimento de direitos individuais, manifestada em ações judiciais esparsas, ou de atos do Poder Público que ameacem ou violem direitos individuais garantidos constitucionalmente autorizam o uso da ADPF.

Da perspectiva do funcionamento da jurisdição constitucional, a ADPF cumpre um papel importante na garantia de estabilidade e de segurança jurídica. Em um modelo que permite que juízes e tribunais de todo o país emitam decisões esparsas em matéria constitucional, faz sentido a previsão de mecanismos que propiciem a resolução do problema da ocorrência de decisões judiciais divergentes e antagônicas. A ADPF é um dos instrumentos que viabiliza o controle da coerência na jurisdição constitucional, a ser feito pelo STF.

Da perspectiva do resultado, a ADPF funciona como uma espécie de “acelerador” da decisão final do judiciário. Envolvendo o julgamento de matéria constitucional, em função das possibilidades recursais, a decisão do STF em cada um dos casos concretos levados a juízo acabaria surgindo. Entretanto, isto ocorreria num período mais longo de tempo, durante o qual juízes e tribunais emanariam decisões judiciais divergentes, que geram uma série de custos à sociedade. Uma das virtudes da ADPF está justamente em, diminuindo o tempo de resolução da controvérsia constitucional, abrandar os diversos custos que naturalmente ocorrem em disputas judiciais esparsas que tratam do mesmo tema.

Sendo a ADPF um instrumento que possibilita ao STF garantir maior coerência, segurança e previsibilidade ao sistema jurídico, é preciso observar e avaliar o uso que a Corte dele tem feito. Como o STF vem julgando as ADPFs que lhe são propostas? Passados quase 10 anos da edição da Lei 9.882/99, que permitiu o uso deste instrumento, que balanço pode ser feito da resposta da Corte à sua viabilização? Em relação aos efeitos das decisões, de que forma os julgamentos das ADPFs têm interferido no sistema jurídico? A Corte vem reconhecendo direitos individuais por meio das ADPFs?

Dentro deste universo de questões, há um campo de aplicação peculiar: o das liminares em ADPF. Em função das características processuais diferenciadas que possuem, as liminares desta espécie de ação devem ser observadas com atenção.

A Lei da ADPF prevê que a concessão de medida liminar deverá ocorrer, em regra, pelo voto da maioria absoluta dos membros do STF (art. 5°, caput). A própria lei ressalva os casos de extrema urgência, perigo de lesão grave e de recesso, quando o ministro relator poderá conceder a liminar, que ficará sujeita ao referendo do plenário (art. 5°, § 1°). Quanto aos efeitos das liminares, a lei admite que, por meio delas, seja determinado(a): (i) que juízes e tribunais suspendam o andamento de processo; (ii) que juízes e tribunais suspendam os efeitos de decisões judiciais; (iii) qualquer outra medida relacionada com a matéria objeto da ADPF (art. 5°, § 3°). A lei ainda ressalva que a liminar não poderá interferir nos efeitos decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado (art. 5°, § 3°, in fine).

A liminar na ADPF ganha contornos especiais em função do próprio perfil desta ação. Se por meio da ADPF é possível invalidar atos do Poder Público, encerrar controvérsia constitucional sobre normas em geral e, nestas tarefas, reconhecer direitos emergentes da Constituição, na liminar tudo isto pode ser feito num juízo de cognição e deliberação precárias. Pode-se afirmar, ainda, que a medida liminar na ADPF é o instrumento por excelência de tutela da jurisdição constitucional, na medida em que, por meio dela pode-se impedir, cautelarmente, que decisões judiciais conflitantes abalem a segurança jurídica em questões envolvendo a interpretação de preceitos fundamentais.

Por tais razões, também é preciso observar como a medida liminar da ADPF vem sendo usada pelo STF. Em medidas liminares que suspenderam os efeitos de decisões judiciais, o STF cumpriu seu dever de fundamentação suficiente da decisão? Nas liminares que suspenderam o andamento de processos, foram fixadas regras a serem obedecidas pelos magistrados, jurisdicionados e poder público até o julgamento definitivo da ADPF? Nas liminares que determinaram outras medidas relacionadas ao objeto da ADPF, houve a demonstração da pertinência da medida adotada com o tema em julgamento, assim como da conveniência de sua adoção?

É útil conhecer alguns números da ADPF, e assim iniciar uma análise sobre sua utilização pelo STF. Para isso também é preciso identificar os efeitos dados às liminares nos casos concretos.

Até o início do mês de maio de 2009 foram propostas 169 ADPFs. Constatou-se que, em 161 casos, os impetrantes solicitaram a concessão de liminar, perfazendo o total de 95,26% das ADPFs em trâmite na Corte. Através do acompanhamento processual das ADPFs, observou-se que, em um elevado número de casos elas sequer chegaram a ser avaliadas, tendo sido 93 liminares declaradas prejudicadas. Na maior parte desses casos, as ações não eram conhecidas em razão de vícios processuais – como, por exemplo, a ausência dos pressupostos necessários à ação e a ilegitimidade de partes. Merece destaque a grande quantidade de liminares ainda sujeitas à avaliação do STF, que atingem um total de 54 ADPFs.

Das 161 ADPFs que continham pedidos de medida liminar, em apenas 9,25% dos casos a Corte realizou um efetivo juízo a seu respeito, baseado no critério binário deferimento/indeferimento dos pedidos. O STF decidiu não conceder a medida liminar em 6 casos, e por concedê-la em 9 ADPFs. Nestes casos, 4 medidas liminares concedidas pelo STF estavam relacionadas ao regime jurídico dos servidores públicos (ADPF 33, 47, 53, 79), 1 determinou a suspensão da vigência de dispositivos do Regimento Interno do Tribunal de Justiça de Alagoas que previam o uso da reclamação (ADPF 10), 1 suspendeu processos criminais de aborto e decisões judiciais em casos de antecipação terapêutica do parto dos fetos anencéfalos (ADPF 54; o Ministro Relator também havia concedido liminarmente o direito da gestante de submeter-se à operação de antecipação terapêutica, ponto que não foi referendado pelo Plenário), 1 suspendeu os processos que questionavam a constitucionalidade do Plano Real (ADPF 77), 1 determinava a suspensão de bloqueios que a Justiça Trabalhista havia determinado em recursos advindos de convênios com o Estado do Piauí (ADPF 114) e 1 suspendeu artigos da Lei de Imprensa (ADPF 130).

Na maior parte das liminares deferidas, o STF determinou a suspensão dos processos em curso e das decisões judiciais não transitadas em julgado que versassem sobre o mesmo tema das ADPFs. Isto ocorreu nas liminares das ADPFs 33, 47, 54 e 79. Efeitos distintos foram dados nas liminares das ADPFs 53 e 114, nas quais o STF determinou somente a suspensão das decisões judiciais não transitadas em julgado que com ela tivessem identidade de objeto. Por fim, foram observados três casos isolados. Na ADPF 10, o STF determinou a suspensão do processo em curso e da vigência dos dispositivos impugnados do regimento interno do Tribunal de Justiça de Alagoas. Na ADPF 77 – na qual foi contestada a constitucionalidade do Plano Real – o STF decidiu unicamente pela suspensão dos efeitos do curso dos processos que contestavam a constitucionalidade do artigo 38 da Lei 8.880/94, instituidora do Plano Real. Já na ADPF 130 – caso da Lei de Imprensa – foi suspendida a vigência de alguns dos artigos da referida lei.

A sbdp tem se dedicado ao estudo aprofundado e multidisciplinar do direito público, configurando-se como um canal democrático para a troca de opiniões e para o debate de teorias entre os estudiosos das ciências humanas. Desenvolveu-se nesta instituição a preocupação com questões relacionadas ao tema da justiça constitucional e, consequentemente, com a construção de instituições político-jurídicas que sejam capazes de ampliar tanto o respeito aos direitos humanos fundamentais, como as garantias a estes relacionadas. Por isso, a sbdp tem atuado, na qualidade de amicus curiae, em casos levados à apreciação do STF. Trata-se de uma das formas de concretizar seus objetivos, influindo diretamente no desenvolvimento das interpretações constitucionais.

Recentemente, a sbdp pediu ao STF a sua admissão como amicus curiae nos autos da ADPF 132, que busca ver reconhecido o direito à união estável de casais homossexuais, tendo sido admitida pelo Ministro Relator Carlos Ayres Britto. O êxito deste trabalho deve-se ao esforço dos alunos da Escola de Formação de 2008, os quais, ao longo do segundo semestre daquele ano, debruçaram-se sobre o tema, debatendo-o, problematizando-o intensamente e formulando a manifestação da instituição, que hoje integra os autos da ADPF 132.

Esta não foi a primeira vez que a sbdp tomou a iniciativa de ingressar no curso de ações na qualidade de amicus curiae. A participação da instituição foi admitida também na ADI 3.239, na qual se discute a constitucionalidade do Decreto 4.887/03, que disciplina a política pública federal sobre comunidades quilombolas.


Nota elaborada em: 11/5/2009

Redação e pesquisa: Henrique Motta Pinto e André Janjácomo Rosilho