Jurisdição constitucional

Súmulas vinculantes: quais são as novas questões?

Na sessão plenária de 21 de agosto de 2008 o Supremo Tribunal Federal aprovou a súmula vinculante nº 13, decidindo que viola a Constituição Federal a nomeação de parentes, para cargos em comissão, na administração pública. Na semana anterior, em 13 de agosto, o STF editou as súmulas vinculantes nº 11, definindo os casos em que o uso de algemas é admitido constitucionalmente, e a de nº 12, estabelecendo que a cobrança de taxa de matrícula em universidades públicas fere o enunciado constitucional de gratuidade do ensino público. Nas mais recentes súmulas vinculantes, foram, então, disciplinados temas altamente polêmicos como os do nepotismo, do uso das algemas e da cobrança de matrícula em universidades públicas.

A idéia de sumular entendimentos reiterados nos tribunais não é nova na história judiciária brasileira, e a figura jurídica que antecedeu a súmula vinculante foi a súmula. A súmula nº 1 do STF foi aprovada em dezembro de 1963. Desde então foram editadas 736 súmulas uniformizando a jurisprudência da Corte sobre os mais variados temas de sua competência. Contudo, em dezembro de 2004, com a edição da Emenda Constitucional nº 45, a Constituição foi alterada para prever a edição, pelo STF, das súmulas vinculantes.

Concebida como um dos mecanismos da Reforma do Judiciário, a figura jurídica da súmula vinculante está hoje delineada no texto da Constituição Federal (art. 103-A). Sua previsão constitucional estatui que o STF poderá aprovar as súmulas vinculantes por decisão de dois terços dos seus membros – o equivalente a oito votos no plenário –, agindo de ofício ou mediante provocação daqueles atores que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade (art. 103, incisos I a IX). A Constituição condiciona a adoção das súmulas vinculantes à ocorrência prévia de “reiteradas decisões sobre matéria constitucional”, em casos em que se pretenda fixar “a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas”, quando sobre elas haja “controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública”, que leve à “grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica” (art. 103-A, caput c/c §1º).

Uma vez publicada na imprensa oficial, tal espécie de súmula tem “efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta”, em todos os níveis federativos, por determinação constitucional (art. 103-A, caput). Caso alguma decisão judicial ou ato administrativo venha a “contrariar a súmula aplicável” ou aplicá-la indevidamente, os prejudicados poderão interpor reclamação junto ao STF, para que este preserve sua competência e garanta a autoridade de suas decisões, por meio da anulação do ato administrativo ou cassação da decisão judicial, com a determinação de que outra seja proferida (Art. 103-A, § 3º c/c art. 102, inciso I, alínea l).

Ainda de acordo com a Constituição, as súmulas vinculantes podem passar por processo de revisão ou cancelamento, também a cargo do STF (art. 103-A, caput). Na emenda constitucional que introduziu a súmula vinculante no texto da Constituição, previu-se também que as súmulas então existentes poderão vir a produzir efeito vinculante, desde que sejam confirmadas como súmulas vinculantes pelo STF, por dois terços de seus ministros e publicação na imprensa oficial (art. 8º da EC 45/04).

Depois da reforma constitucional surgiu a Lei 11.417, de 19 de dezembro de 2006. Entre outras novidades, previu-se que poderiam também propor a edição, a revisão e o cancelamento dos enunciados das súmulas vinculantes os tribunais, o Defensor Público-Geral da União e os municípios, estes em caráter incidental aos processos em que sejam partes (art. 3º, incisos I a XI e § 1º).

Na sessão plenária de 30 de maio de 2007 o STF aprovou suas três primeiras súmulas vinculantes. As seguintes, até a de número dez, viriam a ser aprovadas já em 2008, nos meses de abril, maio e junho. Ante um total de 13 súmulas vinculantes, editadas no período de pouco mais de um ano, talvez ainda seja cedo para avaliar como vem sendo seu uso pelo STF. Não obstante, já é possível levantar questões que possam colaborar com as análises que deverão ser feitas.

Um risco nesta empreitada é o de retomar objeções de princípio ao uso deste instrumento, feitas durante o debate legislativo precedente à reforma do texto constitucional, que durou cerca de dez anos. Com a edição da EC 45, em 2004, os posicionamentos contrários à adoção das súmulas vinculantes foram vencidos nas casas legislativas. Retomá-los agora, tal qual foram expostos e defendidos à época da reforma, seria ignorar a legitimidade do reformador constituinte para a concepção de melhorias na jurisdição constitucional brasileira.

Contudo, não deixa de ser imprescindível a avaliação do desempenho institucional do STF na elaboração das súmulas vinculantes e do papel que este instrumento vem cumprindo para a prestação jurisdicional e administrativa em tempo razoável (Art. 5º, LXXVIII, CF). Para isso, o primeiro passo é levantar questões que permitam direcionar esta análise. Como o cenário normativo é diferente do existente ao tempo que precedeu a edição da EC 45, cabem novas questões sobre as súmulas vinculantes.

Uma primeira preocupação quanto ao instrumento diz respeito à sua utilidade. Quais são, realmente, os seus impactos na prestação jurisdicional e administrativa? As súmulas vinculantes vêm promovendo a efetiva redução de processos repetidos? A súmula vinculante é instrumento útil à eficiência na prestação jurisdicional, colaborando com a redução da morosidade e o incremento da celeridade processual? Ao pacificar a jurisprudência em temas controvertidos, geraria um presumível efeito de impedir ações judiciais desnecessárias? É suficiente para influenciar na postura judicial da administração pública, responsável por grandes volumes processuais, de modo a reduzir a carga jurisdicional por ela imposta? Para responder a tais questões, pesquisas empíricas serão de grande utilidade.

Um outro grupo de questões ajuda a investigar a suficiência da súmula vinculante. Imaginada para dar conta de situações que envolvam julgamentos em massa, nas diversas instâncias judiciais, a súmula vinculante hoje permite que o STF dê a interpretação que repute adequada para determinada norma, a qual vinculará o judiciário e a administração pública.

Contudo, estaria excluída da apreciação judicial e da administrativa a análise da pertinência de aplicação desta mesma norma ao fato litigioso? A necessidade desta análise reduziria a eficácia da súmula vinculante? É importante esclarecer que não se trata aqui de interpretação da própria norma jurídica, que já foi feita no enunciado da súmula vinculante, mas da verificação do seu cabimento no caso concreto litigioso.

Ainda sobre sua suficiência, cabe indagar se a súmula vinculante perde o seu papel pela circunstância de necessitar de reiteradas decisões para a sua formação. Isto afetaria o seu potencial de redução de litígios desnecessários? Teria o dispositivo constitucional tornado a súmula vinculante “refém” da própria repetição de casos, que com sua criação se quis evitar?

Quando, porém, fica caracterizada a reiteração das decisões exigida constitucionalmente? A Constituição usa a dicção “reiteradas decisões sobre matéria constitucional”: mas qual é o seu sentido? Se o STF só pode aprovar súmulas vinculantes após a ocorrência de reiteradas decisões, como se deve constatá-la? Quando, em diferentes épocas e em distintas composições, o STF manteve o mesmo entendimento? Ou bastariam decisões formadas sob a égide de uma só composição do tribunal? Importa o número de decisões, consideradas formadoras da súmula vinculante? Se sim, com quantos julgamentos estará caracterizada a “reiteração” das decisões? Um dado relevante para pensar neste problema vem do Regimento Interno do STF, que permite o julgamento conjunto de processos que versem sobre a mesma questão jurídica, ainda que eles apresentem peculiaridades (art. 127). Afinal, o que conta: a estabilidade da jurisprudência, o número de precedentes ou a manifestação de vontade do STF que torna certa jurisprudência vinculante?

Uma crítica comumente feita à súmula vinculante é a de que a possibilidade de reclamação ao STF do seu descumprimento anularia sua eficácia na redução do volume de ações sobre um mesmo tema. Porém, o acesso imediato à jurisdição do STF não permite coibir, de pronto, o seu descumprimento, seja pela decisão judicial, seja por ato administrativo? Tal medida do STF não teria um caráter sancionador que inibiria possíveis condutas de desrespeito ao conteúdo da súmula vinculante?

Um terceiro grupo de questões diz respeito aos impactos da súmula vinculante no papel institucional do STF e de sua jurisprudência política. Pode-se dizer que o uso da súmula vinculante vem sendo ampliativo das competências da Corte? Com as súmulas vinculantes, o STF estaria indo além dos seus limites, com a adoção de uma postura legislativa? Sua conduta, nos temas que vem sumulando, tem sido a de um legislador?

Pode-se dizer que o instrumento vem sendo utilizado de maneira distinta da qual foi concebido, no âmbito da Reforma do Judiciário? Para a sua adoção, o discurso central era o da redução do número de processos repetitivos no judiciário; os seus opositores temiam a violação da autonomia das instâncias judiciais inferiores; mas será que se imaginou uma posição pró-ativa do STF na definição de temas importantes da agenda política nacional, como o tema do nepotismo ou do uso de algemas? Ao aprovar as súmulas vinculantes, o legislativo cedeu espaço ao STF na tomada de decisões políticas relevantes, em temas que vêm sendo judicializados?

Outra questão está relacionada à influência dos precedentes na aplicação da súmula vinculante. Os precedentes que originaram a súmula vinculante condicionam a sua aplicação? Ou seja, a aplicação do enunciado sumular depende de constatação, no caso concreto, de identidade de fato com os seus precedentes? Se não depender, a edição de súmulas vinculantes coloca o STF na posição de legislador?

Há, também, questões voltadas ao uso da súmula vinculante no contexto do relacionamento institucional entre os poderes judiciário e legislativo.

Quando determinada matéria está em tramitação legislativa, é prudente a edição de súmula vinculante a respeito? Por outro lado, a urgência típica dos casos concretos impede que o STF postergue sua decisão, em atenção a uma decisão legislativa incerta? Para as instituições, ainda existe a alternativa de “decidir não decidindo”?

Em que medida uma decisão do STF pode significar um “impulso” para a atuação legislativa? Em casos rumorosos, é temerário que as decisões do STF e do legislativo se sobreponham, prejudicando a segurança jurídica? Ou esta seria apenas uma conseqüência previsível do modelo de jurisdição constitucional, sem prejuízo à estabilidade institucional? Nestas situações de sobreposição de decisões, ainda seria correto dizer que o STF tem a última palavra na interpretação da Constituição?

Estes são exemplos de questões relevantes, que surgem quando as súmulas vinculantes deixam de ser “letra fria” da Constituição e ganham vida nas mãos dos ministros do STF. A partir do momento em que começaram a ser editadas, uma vasta gama de questões, antes impensáveis, foram postas em foco no debate jurídico-institucional contemporâneo.


Nota elaborada em: 12/09/2008

Redação e pesquisa:
Henrique Motta Pinto e André Janjácomo Rosilho