Direitos fundamentais na visão do STF

O direito à terra das comunidades quilombolas no Supremo Tribunal Federal

Em 15 de abril passado, o STF encaminhou para a pauta de julgamentos a ADI 3.239, que questiona a política pública federal de efetivação do direito à terra das comunidades quilombolas. A ação foi proposta em 2004 pelo então Partido da Frente Liberal – o atual Democratas – para contestar a constitucionalidade do Decreto nº 4.887/03, editado com o objetivo de regulamentar o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

A inclusão na pauta de julgamentos aumenta as expectativas de que a corte decida o caso em um horizonte próximo, o que reforça a importância do debate acadêmico sobre o tema. Deve ser destacado o papel chave que o STF terá nesta ocasião, pois está em suas mãos o destino da política pública federal voltada à concretização do direito à terra das comunidades quilombolas.

A sbdp, desde a sua criação, tem se dedicado à qualificação do debate jurídico, seja pelo incentivo à realização de trabalhos acadêmicos por seus alunos, seja pela produção de pesquisas coletivas. No ano de 2002, a sbdp, a convite do Instituto Pro Bono e da Fundação Cultural Palmares, empreendeu um importante projeto de pesquisa envolvendo esse tema, que resultou na publicação da obra “O direito à terra das comunidades quilombolas (Artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias)”. O livro, cuja íntegra está disponível no sítio da sbdp, interpreta o artigo 68 do ADCT e sugere critérios de implementação da norma constitucional pelo poder público, com o compromisso de tornar efetivo o direito à terra das comunidades quilombolas. 

Em um de seus pontos, o estudo constatou que as comunidades quilombolas ocupam tanto terras públicas quanto terras privadas. Na primeira situação, a forma de o poder público cumprir o dever que lhe foi atribuído pela Constituição é significativamente mais simples do que na segunda. Se para as terras de domínio estatal basta um procedimento interno do ente federativo competente para a titulação em prol das comunidades quilombolas, para as terras em que a propriedade é de particulares coloca-se uma situação juridicamente complexa. Para resolvê-la, o estudo sustentou a possibilidade de desapropriação por interesse social com base no § 1º do artigo 216 da Constituição Federal, que ordena ao poder público a proteção do patrimônio cultural brasileiro por meio de desapropriação. Essa solução é apta para que o poder público cumpra seu dever de titulação das terras quilombolas sem desrespeitar títulos legítimos de propriedade que, em muitas situações, são detidos por particulares.

Na ocasião de sua elaboração, vigia uma regulamentação federal de baixa efetividade, que punha em dúvida o cumprimento pela União de seu dever constitucional de titulação das terras quilombolas. Para corrigir esse déficit, o governo federal reformulou seus critérios de atuação, modificou competências de seus órgãos e passou a guiar a sua conduta por meio do Decreto 4.887/03. É com base nesse novo cenário que o STF decidirá sobre a constitucionalidade da regulamentação.

Em razão do estudo, a sbdp, em parceria com o Instituto Pro Bono e a Conectas Direitos Humanos, solicitou em 2004 o ingresso na ADI 3.239 na qualidade de amicus curiae. O objetivo desta iniciativa foi, valendo-se da prévia experiência de pesquisa sobre as comunidades quilombolas, levar à Corte informações que pudessem auxiliá-la na compreensão das complexas questões circundantes ao caso.

Em linhas gerais, foi traçado um breve histórico destas comunidades e a forma pela qual a Constituição de 1988 as protegeu. Além disso, o amicus curiae defende a legalidade do Decreto nº 4.887/03, dos seus critérios para a definição das comunidades beneficiárias e de suas terras, e dos mecanismos previstos para viabilizar a propriedade das terras, como a desapropriação. Demonstrou-se que a política pública federal voltada à garantia do direito à terra das comunidades quilombolas está em consonância com a Constituição Federal. 

Na esteira dos trabalhos já empreendidos pela sbdp sobre o tema, Luiza Andrade Corrêa, aluna da Escola de Formação da sbdp no ano de 2009, desenvolveu uma minuciosa e importante pesquisa empírica intitulada “Comunidades quilombolas no Judiciário brasileiro: análise comparativa da jurisprudência”. O trabalho de Luiza surge em boa hora, no momento em que o STF se prepara para julgar a ADI 3.239. A utilidade da pesquisa vem especialmente do diagnóstico e da avaliação que faz sobre como os demais órgãos do poder judiciário vêm interpretando o artigo 68 do ADCT e o Decreto Federal, com a análise da aceitação dos argumentos pelos tribunais brasileiros e comparação com os que foram levados à apreciação do STF.

A autora fez um levantamento exaustivo de todas as decisões já proferidas no Brasil – por tribunais estaduais, federais e superiores – que envolveram o direito à terra dos quilombolas previsto na CF. O seu objetivo, em linhas gerais, foi identificar o conteúdo jurídico que o judiciário brasileiro vem extraindo do art. 68 do ADCT, o qual dispõe que “aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”. A pesquisa teve resultados importantes, sendo útil para se compreender a visão do poder judiciário sobre a política constitucional de garantia à terra das comunidades de quilombos.

De modo a organizar seu trabalho, Luiza segmentou-o em cinco grandes temas, colhidos a partir da jurisprudência: (i) competência jurisdicional para apreciar lides envolvendo o direito à terra das comunidades quilombolas; (ii) constitucionalidade do Decreto nº 4.887/03; (iii) identificação dos beneficiários do art. 68 do ADCT; (iv) o contraditório e a ampla defesa no processo administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de terras quilombolas; e (v) a propriedade quilombola. Em cada um deles, a autora procurou identificar as teses jurídicas utilizadas pelas partes envolvidas nos conflitos judiciais e o seu acolhimento ou não pelo judiciário, comparando-os, posteriormente, com a argumentação desenvolvida pelos atores envolvidos na ADI 3.239. Além disso, ao final dos capítulos, Luiza emitiu opiniões pessoais sobre as ideias apresentadas, analisando-as criticamente.

Ao identificar a interpretação do judiciário brasileiro relativamente à constitucionalidade do Decreto nº 4.887/03, Luiza constatou que, em cerca de metade das ações judiciais analisadas (31 do total de 61), o judiciário baseou suas decisões no Decreto nº 4.887/03, e que, nos demais casos (29 do total de 61), o fundamento normativo adveio exclusivamente do próprio art. 68 do ADCT. Além disso, a autora observou que em apenas 3, dos 31 casos nos quais o Decreto foi invocado, o judiciário expressamente declarou-o inconstitucional, ao passo que, em 17 desses julgados, o Decreto foi utilizado para resolver a lide, sendo tacitamente reconhecida a sua constitucionalidade; em 9 decisões a constitucionalidade do Decreto foi expressamente reconhecida; e em 2 dos julgados reconheceu-se, ainda que tacitamente, a constitucionalidade do Decreto nº 4.887/03, visto que eles tomaram por fundamento instruções normativas do INCRA que o regulamentam.

Para Luiza, estes dados revelam que a tendência geral do poder judiciário brasileiro é a de aplicar o “artigo 68 do ADCT, com a intermediação do Decreto 4.887/03 (...) em cerca de metade dos casos, e diretamente na outra metade”. Outra importante conclusão da autora foi a de que a estratégia de invocar diretamente o art. 68 do ADCT para a solução de conflitos nos casos concretos não importa no reconhecimento pelo judiciário da sua aplicabilidade imediata – independentemente de qualquer regulamentação, portanto –, “mas apenas denota que os aplicadores do direito entendem que deva ser garantido o direito constitucional”.

Outro ponto de análise refere-se à visão do judiciário acerca dos beneficiários da política inscrita no art. 68 do ADCT. O fato de o texto constitucional ter se valido de expressões de conteúdo incerto trouxe dificuldades para se identificar com precisão os titulares do direito à terra. Afinal, quem são os “remanescentes das comunidades dos quilombos” a que o texto constitucional refere? Quais critérios a administração pública deve usar para identificar as comunidades quilombolas e assim garantir-lhes o direito de suas terras? O Decreto nº 4.887/03, em seu art. 2º, dispõe que “consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos (...) os grupos étnicos-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida”.

A pesquisa revelou que o judiciário, de um modo geral, tende a chancelar o critério da auto-atribuição adotado pelo Decreto, o qual, segundo a autora, soma-se aos critérios da trajetória histórica de territorialidade e da convergência da ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica. Esta interpretação baseia-se na leitura conjunta do Decreto nº 4.887/03 com as Instruções Normativas nº 49/08 e nº 57/09 do INCRA.

No que tange ao conceito de quilombo, a autora observou que o judiciário, na maior parte dos casos, tende a considerá-lo na sua acepção mais ampla, correspondendo à adotada pela Associação Brasileira de Antropologia. Neste sentido, considera-se que o quilombo é o local onde, no passado, foram “formadas comunidades por negros escravos ou ex-escravos, em busca de sua dignidade, liberdade e identidade”. Deve-se observar, ainda, que a constituição dos quilombos pode ter se dado por escravos fugidos ou por herança, doações e até compras de terras, pouco importando o fato de serem negros ou mestiços. Nota-se, assim, a sobreposição de aspectos culturais à cor de pele, visto que “não se poderia esperar que os quilombolas, hoje em dia, se mantivessem completamente dissociados e isolados da sociedade e, portanto, não houvesse miscigenação de seu povo”.

Os importantes resultados obtidos pelo trabalho de Luiza demonstram a relevância da realização de pesquisas empíricas no campo do direito e, consequentemente, na construção de um debate jurídico consistente sobre temas centrais da agenda política, econômica, social e cultural do país. Ao tratar da jurisprudência brasileira sobre o direito à terra das comunidades quilombolas, inclusive lançando um olhar prospectivo sobre o julgamento da ADI 3.239 pelo STF, a pesquisa traçou parâmetros confiáveis para a adequada compreensão deste conflito sob a ótica do direito.


Nota elaborada em: 24 de maio de 2010

Redação e pesquisa: Henrique Motta Pinto e André Janjácomo Rosilho