O STF no jogo da separação de poderes: tensões e ajustes

O Judiciário legisla? Os casos da infidelidade partidária e do direito de greve dos servidores públicos

Em julgamento de 4 de outubro de 2007, o Supremo Tribunal Federal enfrentou o tema da infidelidade partidária. Tendo o parlamentar sido eleito por determinado partido político, o que fazer quando ele se desfilia? O mandato político pertence ao parlamentar ou ao partido? A corte decidiu que o mandato permanece com o partido, e o parlamentar infiel assume as conseqüências do abandono da legenda. Excetuam-se desta situação os parlamentares que comprovem a sua resistência à mudança da orientação programática do partido ou que estejam sendo alvo de perseguição, sendo-lhes garantido, em qualquer caso, o direito à ampla defesa e ao contraditório.

Estavam na pauta três mandados de segurança interpostos por partidos políticos prejudicados com o abandono de deputados federais que partiram para outras agremiações. Com base em decisão do Tribunal Superior Eleitoral, DEM, PSDB e PPS solicitaram ao presidente da Câmara dos Deputados que considerasse vagos os cargos dos deputados, de modo que pudessem ser preenchidos pelos respectivos suplentes. O presidente da Câmara negou tais pedidos, e a questão foi levada ao STF.

A maioria formou-se em torno da tese de que a infidelidade partidária tem como conseqüência a manutenção dos mandatos nos partidos que os conquistaram. Vingaram os argumentos de que: a infidelidade partidária burla o sistema eleitoral estabelecido pela Constituição, no qual o acesso aos cargos políticos representativos deve ser realizado por intermédio de partido político; nas eleições proporcionais, a enorme maioria dos cargos é obtida pela legenda, e não pelo político; a infidelidade partidária dificulta o exercício da oposição política, protegida pela Constituição.

Os votos vencidos alegavam a inexistência de base constitucional para a perda do mandato pelos parlamentares, sendo a Constituição expressa na delimitação das hipóteses cabíveis. O próprio fato de não constar a hipótese de perda do mandato por infidelidade partidária seria uma decisão deliberada do constituinte, que não manteve um caso que estava expressamente previsto na ordem constitucional anterior. Além disso, valeram-se da jurisprudência do próprio STF no tema, que até então era pela impossibilidade de perda do mandato do parlamentar que abandona o partido pelo qual se elegeu.

Decidido o julgamento no mérito, era necessário que o STF fixasse a data a partir da qual a decisão seria aplicável. Valeria somente para dali em diante, ou abarcaria um certo período anterior? O STF considerou que, com a tomada de posição do TSE em 27 de março de 2007, no sentido de que o mandato do parlamentar infiel pertence ao partido, havia uma orientação clara aos parlamentares. Os que desrespeitaram esta diretriz, mudando de partido depois desta data, sabiam que estavam sujeitos à perda do mandato. Por essa razão, apenas um mandado de segurança foi considerado parcialmente procedente, justamente o que dizia respeito à deputada federal que havia trocado de partido em 2 de abril. Nas duas outras ações, a troca foi anterior ao marco temporal definido pelo STF.

Em 25 de outubro do mesmo ano, o STF concluiu o julgamento de três mandados de injunção envolvendo o direito de greve dos servidores públicos. A corte, constatando a falta de lei específica que é exigida pela Constituição para disciplinar a matéria, decidiu pela aplicação da Lei 7.783/89, que trata do direito de greve dos trabalhadores em geral.

Apesar do consenso dos ministros quanto à aplicabilidade da Lei de Greve, entendida como necessária para preencher o vácuo legislativo na matéria, houve divergência quanto ao alcance da decisão. Seria admissível que, por meio de mandado de injunção, o Supremo decidisse pela aplicação da lei a qualquer greve no serviço público, ou a decisão valeria somente para o caso concreto? A corte, ao final, decidiu pela aplicação da Lei 7.783/89 sempre que se tratar de greve de servidores públicos, independentemente de novas ações levadas à corte.

Desta forma, foi modificado o entendimento de que por meio de mandado de injunção só se poderia notificar o Congresso Nacional de sua mora. Utilizando-se deste instrumento processual, o Supremo não só decidiu o conflito que lhe foi apresentado, mas também determinou as regras aplicáveis a futuros casos semelhantes, com base na Lei de Greve. Para tanto, foram realizadas modificações nos dispositivos legais, tendo em vista as peculiaridades da greve nos serviços públicos, com especial atenção ao princípio da continuidade.

Os dois casos propõem reflexões acerca dos limites da função judicante. Cabe a um tribunal ditar as regras do jogo político? Faz parte de seu papel adaptar leis, modificando o seu texto, para servir a situações que não possuem regras expressas? Há legitimidade democrática suficiente para que o STF adote uma postura ativa no cenário político?

Além disso, os casos suscitam um debate especial sobre a segurança jurídica. No caso da infidelidade partidária, o STF modificou sua jurisprudência anterior, que entendia que a desfiliação partidária, depois de iniciado o mandato, não poderia gerar a sua perda pelo parlamentar em benefício do partido. Durante certo período de tempo (de 27 de março a 4 de outubro de 2007), conviveram a decisão do TSE e a jurisprudência anterior do STF, que postulavam em sentido antagônico. Por isso, é de se indagar se a confusão de orientações não foi prejudicial à segurança jurídica, considerando que o Supremo utilizou aquela primeira data como parâmetro de sua própria decisão. Há aí um interessante aspecto de relação institucional entre STF e TSE, bastante evidenciada neste julgamento.

No caso do direito de greve dos servidores públicos, o Supremo foi além do que previa sua jurisprudência. Antes restritiva quanto ao uso do mandado de injunção, por meio do qual somente se poderia declarar a mora legislativa do Congresso Nacional, a corte utilizou o instrumento para dizer as regras aplicáveis aos casos de direito de greve dos servidores. Não se ateve ao conflito que lhe foi trazido, mas, resolvendo-o, disciplinou o tema para as demais situações semelhantes.

Antes do julgamento dos três mandados de injunção comentados acima, o tema do direito de greve dos servidores públicos já havia sido tratado em monografia produzida na sbdp. A aluna Juliana Maggi Lima, da turma de 2006 da Escola de Formação, elaborou o trabalho “O Direito de Greve dos Servidores Públicos e o Supremo Tribunal Federal”. Ali já se vislumbrava a mudança de posicionamento do STF sobre a matéria, tendo sido apontados os indícios presentes à época.

Juliana buscou identificar, na jurisprudência do STF, se a ausência de legislação regulamentadora do direito de greve dos servidores públicos seria causa da impossibilidade de seu exercício. Procurou, com isso, analisar a interpretação que a corte conferia ao art. 37, VII, da Constituição Federal. Outro ponto de análise presente no trabalho diz respeito à interpretação do Supremo sobre sua própria competência para estabelecer a norma que regulamentasse esse direito.

Selecionados oito acórdãos, foi possível verificar que o STF atribuía eficácia limitada ao art. 37, VII, da Constituição, de acordo com modelo classificatório de José Afonso da Silva. Considerou-se, portanto, que o STF entendia que o direito de greve dos servidores não poderia ser exercido sem a edição de lei que disciplinasse a matéria. Concluiu-se que o Tribunal entendia não possuir competência para suprir a lacuna legislativa.

Para ler a monografia, clique aqui.


Nota elaborada em: 22/11/2007

Redação e pesquisa:
Henrique Motta Pinto, Guilherme Jardim Jurksaitis, Paula Gorzoni e Adriana de Moraes Vojvodic

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Escola de Formação Pública 2017 - 2º semestre

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